宪政——“利益制衡利益”的政治制度
2017-09-19 21:42:49
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王炼利

这几年,为了弄明白“宪政”到底是怎么回事,我将《政府论》、《论法的精神》、《联邦党人文集》、《潘恩选集》《辩论》等经典著作作了真正意义上的“研读”,获益匪浅。从中发现目前中国关于宪政的认识,参杂了太多情绪性,缺乏实事求是的论述。学者以求真为出发点。我将自己在“宪政”上的求真探索,与大家分享,《宪政——“利益制衡利益”的政治制度》,就是我探索的一部分。


美国为什么“制宪”?

美国制宪者如何 “以利益制衡利益”?

美国《权利法案》出台艰难是“利益”作梗

没有对“利益”的较真,就不是“宪政”

政制是利益的选择,不是概念的选择


美国为什么“制宪”?


That every thing short of THAT is mere patchwork ,that it can afford no lasting felicity .此话是潘恩在《Common Sense》中说的。THAT 指 the true interest,笔者的译文:任何事,只要真正的利益缺位,就不成其为事、不能算回事。

在西方,凡利益缺位的事情都当不得真。宪政在西方当然当真,“真”就真在利益都到位了,各方都为利益而争执、为利益而妥协。

选举制度、权力制衡等这些都是西方宪政制度的内容,这是这些国家的“公民”争取来的。为什么要争取?因为有利益需要保护。

1786年9月11~13日,当时还是“邦联美国”的五个州代表在马里兰州安纳波利斯召开一个为解决邦际商业纠纷的邦际利益协调会议,史称“安纳波利斯会议”。在会议召开前的半个月,规模声势特别浩大的谢司起义(英语称Shays' Rebellion,即谢司叛乱,1786年时新英格兰各州都在爆发农民起义)爆发。与会代表早已经深深体会到邦联政府弱势的弊端,又眼见邦联政府派不出一兵一卒来对付农民暴动,为了“保全邦联”,“加强邦联共同利益”,增强邦联政府的力量,与会者在会后第一天即9月14日向邦联国会提交提案:下年5月第二个星期一在费城召开有更多州代表出席的修改邦联条款会议( Meeting of Commissioners to Remedy Defects of the Federal Government)。邦联国会于下一年即1787年2月21日批准了这个提案。这才有了该年5月25 日在费城独立厅召开的“制宪会议”。也就是说,事实上是各地爆发的农民起义特别是谢司起义直接逼出了“制宪会议”。这些在西方社会都是常识,但在我们这里,热衷宣传宪政的却不提起这个有关美国制宪的直接原因,终究显得不实事求是,而将美国制宪与“民主”联系在一起,那就近乎荒唐了——美国的制宪者都是极力反对“民主”的。.

美国的独立战争从1775年打到1782年,打了八年,大陆军士兵都是殖民地上的农民,农民参加战争归根结底是为了土地。当独立战争胜利了,农民仍然得不到土地(西部土地虽允许购买,但必须一次性购买六百四十英亩),加上“大陆券”(邦联货币)竟贬值百分之百,谢司起义爆发了。本来,如果不是十三州已经组成邦联,谢司起义不过是马萨诸塞州州内的事,最多不过是新英格兰地区内的事:组成了邦联,镇压不了谢司起义就成了美利坚合众国(邦联)的事。美利坚合众国是一群有“大财产”的人主政的国家,当看到“人民可以组成一个一万二千至一万五千人的肆无忌惮的团体——他们都是社会上年轻活跃的分子”(陆军部长诺斯语),顿觉灭顶之灾已经来临,马上将起义镇压下去迫在眉睫。最后是靠着有产者私人赞助的四万英镑,才组织起民兵打败了起义队伍。镇压谢司起义的经过深深刺激了制宪者,老辣而富有经验的华盛顿提出“将政权的缰绳勒紧”,但“邦联”时代的美利坚合众国既没有征税权,也无权管理商业,既调动不了人又调动不了钱,无法勒紧政权的缰绳,于是“修改邦联宪法”让邦联有实权,就成了召开“修改邦联条款会议”的最直接的动机(当时提“制宪”是违宪的,《邦联条约》相当于邦联宪法在起作用)。“虽然我已经退职还乡,但是我坦率地承认,我不能将自己置于漠不关心的旁观者的位置。”深孚众望的华盛顿在会议第一天就被奉为大会主席。

在制宪会议上,弗吉尼亚州议员伦道夫说:“当务之急是形势紧迫,挽救共和国的命运,已经迫不及待”,“局势已经到了危急存亡之际”,“眼前就是这种危急存亡之际”,“必须制定条款,维护各邦之间的和谐,在贸易入籍等等问题上取得一致,不论哪里发生造反,即予镇压。。。。。。为了实现这些目的,要设置各种权力,目前已是建立全国政府的最后时机。”(1787年6月16日发言,见麦迪逊《辩论:美国制宪会议记录》,下同)汉密尔顿说:“局势既然已经到了危及存亡之际”,“不能再袖手旁观” (6月18日发言)麦迪逊警告:“马萨诸塞的起义,提醒了所有的邦,各邦都要考虑本邦可能面临的危险。”(6月19日发言)。当时谢司起义已经镇压下去几个月了,但各邦都在担忧“本邦可能面临的危险”,都意识到“局势已经到了危急存亡之际”,都在考虑如何“救火”,都认为“目前已是建立全国政府的最后时机”——所以,就只剩下制订宪法尽快成立一个真正的全国性的政府的一条路了!这是挽救美利坚合众国命运的唯一一条路。

“保守的有产业者确信,需要一个强大的中央政府来制止‘暴徒统治’。所有这些就是1787年5月25日在费城独立厅召开制宪会议的背景。”这是当代美国历史学者、加州大学历史系教授斯塔夫理阿诺斯在风靡全球的《全球通史》一书中说的。

制宪者需要拯救“邦联美国”,救国家就是救自己。


美国制宪者如何 “以利益制衡利益”?


美国制宪者通过“制宪”,成功地将自身利益与国家利益结合在一起,又通过“利益制衡利益”格局的奠定和操作,实现了将自身利益与国家利益结合在一起、将利益格局中人互相的利益结合在一起。

会议一召开,就行“制宪”之实。将出现的这部宪法必须保证中央政府是强大有力的——这是“制宪”的直接目的;这部宪法更必须保证制宪者的利益,允许政府强大,是为了让政府更有力量保护自己——这是“制宪”的根本目的(两百多年后中国人喊“限政”,好像政府权力越小越好,实在是没有读懂先贤,若要政府权力小,邦联最可心意。但只有强有力的政府才能有力量保护利益,多数的“制宪先贤”是忍痛放弃“邦联”取“联邦”的!)。

根据洛克的理论,自然状态中的个人有着为保卫自己做任何事情的权力和惩罚别人的权力,但个人力量有限,于是“个人”就结为群体,走进了社会,将自己原有的两个“权力”交给受自己委托而成立的政府,让政府保卫自己生命、财产和利益。如果受委托方(政府)辜负了委托人,这受委托方(政府)就是“恶”。按照洛克的理论,可以“不服从”这样的政府,可以“不同意”在这样的社会中生活,可以收回委托权重新组织政府(美国1776年的《独立宣言》尽吸洛克理论精髓)。

而美国的制宪会议达到的效果已经不单是洛克意义上的仅仅实现了保卫生命、财产和利益,而是对“以利益对利益”的博弈进行制衡,利益制衡是进一步的利益保护——大家都有财产都有利益的话,到底是多保护你的利益还是多保护我的利益就成了问题,这个问题不解决,就不是利益保护的问题,而是几败俱伤的问题;对于制宪会议来说,直接关系到“制宪”是否流产——制宪会议上曾讨论了来自各州的多个宪法方案,对多个方案细节进行辩论和表决,其实就是围绕着利益的博弈和妥协。因此,如何让宪法能让多方接受,这考验着制宪者的智慧。

这时,奠定利益格局极为关键。制宪会议不是一个经过深思熟虑才“制宪”的会议,而是一个十足的“救火会”。会议要实际解决问题,就得有点“实用主义”。要将宪法先在制宪会议上通过,必然要优先考虑与会者的利益,利益格局的范围要尽量小,这样才方便协商妥协。小到什么程度?就限止在与会代表范围。根据什么理由?与会代表就是十三州的具有代表性阶层的代表——他们本就是代表各州议员来参加制宪会议的,十三州的议员们的代表也就基本这点人数:1790年(制宪会议后三年),十三州共363.7万人,其中自由人295.6万,众议院席位一共65票(见麦迪逊《辩论:美国制宪会议记录》,尹宣译)。这意味着每十万个自由人中有2.2个“代表性”议员,即0.0022%。这就是制宪时的利益格局定位。

利益格局奠定了,利益博弈缩小了范围,但还是激烈。然而博弈不能无节制,博弈更不能无时间限制,此时,利益的制衡提上了议事日程。虽然二百三十年前的美国还处在农业经济阶段,“财产”的涵盖面还不宽,“利益”范畴也有限。但是从制宪者从事的职业来看,“利益”面早已突破“农业”局限。利益已经显得多样纷杂。在116天的制宪会议上,表决极其频繁,这就体现了利益格局中的多方利益、多种利益交锋。也有人因为对这个利益格局还不满而提前退出会议的,但更多的人在将利益摊开后,为了保证中央政府强大的直接目的、为了让强大的政府更有益于保护自己利益的根本目的,选择了妥协。富兰克林的话能概括这一切:“我得承认自己对这部宪法中有好几个部分并不认同,但是我觉得这并不意味着自己永远都不应该同意让其通过……我们即使再开几次制宪会议也未必能够制订出一部更完美的宪法……但我认为这个系统已经接近完美,而且我认为它也会让我们的敌人感到震惊……”

(http://baike.baidu.com/link?url=9SW2q8DK32-KI1PUGIVrat9Ytt2IgJXnJ1Di4Ts9SMwslmcJupMFjP-ER5iLQDrSNOVE2ZsZT8i6n_UD857-L_),而汉密尔顿则就“妥协”现身说法,他说在坐的42个代表没有一个人的观点比他本人的观点离这部宪法更远(下文会谈这个问题),但如果没有这部宪法,美国会陷入动乱和无政府状态,现在是要指望靠这部宪法来引出良好转机,除此之外,别无他法。

这部“妥协”后产生的宪法,证明了制宪者们成功地将自身利益与国家利益结合在一起——出席制宪会议的五十五名代表中,十四人是土地投机商(可从宪法第四条第三款中得益),十五人是奴隶主(宪法第四条第二款可保证其利益不受损),十一人从事商业、制造业和航运业(从宪法第一条众多条款中得益)。四十人拥有公债券(通过制订宪法第六条,公债券都以面值兑现)。联邦成立初期,政府30%的收入用于偿还公债, 及时兑现了参与制宪会议的大多数人利益(福克纳:《美国经济史》)。“至少有六分之五的人对他们在费城的努力结果有紧密的、直接的和个人的利害关系,而且由于宪法的通过他们在不同程度上成为经济上的受益人。”(比尔德:《美国宪法的经济观》)。

用利益来制约利益,用利益来平衡利益,制宪者通过制宪会议现身说法:利益博弈能促进社会进步,对利益博弈实行制衡更是为了长远地保护财产者的根本利益。因此,宪政,说到底就是“用利益制衡利益”的那样一种政治。美国宪政是成功的,美国宪法也是成功的,最成功处不在“权力制衡”,而在“权利制衡”:一部宪法就奠定了利益格局,极为复杂的选举制度和同样极为复杂的宪法修改制度使人轻易颠覆不了这种既定利益格局。进了利益格局中的,各自利益在彼此制衡中共同发展,共享宪法的福荫,从而保持了美国长达近二百三十年的稳定、兴隆和繁荣,并且至今还在“引领世界”、“主导体系和规则”(国务院副总理汪洋语)。而这里的奥秘在于,“用利益制衡利益”的格局,参与其中的只能是少数人,如果二百二十多年前就将社会中的所有利益都参与“制衡”,美国早就“制衡”成了碎片和散沙。今日世界上哪还有“美国”!而选举制度和宪法修改制度的设计,是让少数人利益格局不被打破的关键。因《全球通史》而享誉全球的美国加州大学历史系教授斯塔夫理阿诺斯对美国选举制度的评价是:“美国宪法同英国的解决办法一样,通过限制公民权、通过规定对议长和参议员的间接选举(1913年开始参议员才直接选举)和对不同时期的政府各部门的选举,仔细地保护有产阶级的利益。这些安排的目的是要使一个激进的民众运动在任何一个时候都无法取得对整个政府的控制、都不会引起危险的变革。”

在制宪这年被判死刑的谢司第二年就被释放了。宽宏大量的制宪者们具备了释放谢司的充足底气——有了这部宪法,保证利益不会“出圈”,不怕谢司再反,谢司们也反不了了。洛克说的公民有权不服从自己不喜欢的政府、有权不同意在自己不喜欢的政府统治下生活,有权重新委托新政府,到联邦美国这里不可能实现,因为任何人不可能同美国的制度作对,包括同早已定下的利益制衡格局作对。联邦最高法院的司法审查制度一大作用,就是不断在潜移默化中提醒大家,200多年前定下的利益制衡格局是永恒的。谁都别想轻易突破它。“如果哪一代人具有决定那种用以永远统治世界的方式的权利,那就只能是第一代人。”潘恩说得真好。

1996年9月22日的《纽约时报》公布了美国人口普查局宣布的数字:根据密歇根大学的调查,美国最富有的10%的家庭,1994年所拥有的财富占全国总财富的66.8%。1999年9月8日美国国会预算局公布的数字显示,整个90年代,美国公司利润上升108%,首席执行官的报酬上升了481%,工人工资增加了28%。

这些数字证实了两百多年前奠定的利益格局坚如磐石。

说这些不是要从道德角度来非议华盛顿时代奠定的利益格局。华盛顿们贡献的是一个自由政府的稳定架构和走向大有作为政府的趋势——美国两百多年不发生动乱,还在二十世纪引领了世界潮流,这当然是大贡献。问题是今天中国的宪政宣传者将制宪者宣传成了民主旗手,这真是滑天下之大稽了。


美国《权利法案》出台艰难是“利益”作梗


在美利坚合众国宪法被批准实施近两年半时,1792年3月,美国又通过了第一至第十条宪法修正案,即著名的《权利法案》。其中第一条就是有关言论自由:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止信教自由;剥夺言论自由或出版自由;或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”

被中国热心政治的人们误当成原版美国宪法竭力赞美的《权利法案》,当初并不认为是必须的(因为各州都制订有“权利法案”),因此出台得很是艰难。制宪会议曾经就是否要起草《权利法案》进行表决,表决结果是0邦赞成,10邦反对,1邦不在场(见麦迪逊制宪会议记录,当时罗德岛未派代表参加会议;纽约州在表决时只剩汉密尔顿一人,根据纽约州表决时必须有三人在场的规定;故不能计票;“不在场”是指马萨诸塞州)。反对的主要理由是“列举人民权利的行为是危险的,因为这会意味着没有明确提及的权利就不存在”。但是,当不附有《权利法案》的宪法拿到各州表决时,除了中部州,在南部州和北部州都遭到抵制。通过调停,北部马萨诸塞州同意批准宪法,不过同时需提出宪法修正案。弗吉尼亚州的梅森已经批评过这部宪法“人民权利太少”“不像共和制宪法”,因此需要通过修宪弥补不足。这个办法得到一些反对州的呼应,并同意可以先批准宪法,然后再提交宪法修正案。经过这样的反复,不带《权利法案》的美国宪法才于1788年9月在第十一个州获得通过(这就意味着在全国通过了),1789年3月4日,联邦政府开始运作。1789年9月,两院将《权利法案》交各州批准,然而想不到的是,当初因为没有附《权利法案》,各州批准美国宪法的时间要长达两年,而两院通过了《权利法案》,各州批准《权利法案》的时间也要两年多——一直到1792年3月,联邦政府才能宣布《权利法案》获得批准,但马萨诸塞州、康涅狄格州和佐治亚州还要延迟到1939年美国成立150周年庆典时才批准《权利法案》!为什么会这样?就因为利益——“权利法案”顾名思义,是将大家的利益共同点写上法律,可是《权利法案》提交各州批准时,由于形势在发展,各方利益点已经发生了变化,原先反对权利法案的转变立场支持权利法案了,原先支持权利法案的改为反对权利法案了。这既是《权利法案》反被“权利”误,也说明《权利法案》的制定者无时无刻不在斤斤计较着很具体的利益,若要说斤斤计较利益这也是一种“民主”, 当然可以,但这与由当今中国人套在制宪者头上的民主光环无关。


没有对“利益”的较真,就不是“宪政”


真正的宪政必是利益召唤出来的。不是利益召唤来的“宪政”长不了。真正的宪政其“主宪者”必须强大,他们必须既有财产实力又有社会地位,他们必须是利益中人,有这样的“主宪者”在,政府权力才有可能“限”下来。英国宪政美国宪政都具备了这些条件。

然而,任何想依样学样学美国的“美国式宪政”都不具备这些条件。学美国的“美国式宪政”都是“匆忙式宪政”,参政者的“财产实力”和“社会地位”根基都不牢靠,一边是旧政府匆忙赶下台,另一边新政权匆忙冲上台。新的参政者之间的利益都来不及亮相,那么,新政权上台后必然面临新参政者之间激烈的利益交锋。象美国那样讨论吵闹了116天方尘埃落定的“以利益制衡利益”格局,不是谁都能学的。没有了华盛顿、麦迪逊,没有了汉密尔顿、伦道夫、梅森,光照搬“三权分立”和选举制度就能“宪政”?美国的制宪者才是美国宪法的真正灵魂!宪法可以照搬,宪政无法克隆,因为华盛顿、麦迪逊、汉密尔顿、伦道夫、梅森等是克隆不出来的,从政经验是克隆不出来的。1919年到1933年间的德意志共和国宪法(魏玛宪法)公认是最好的宪法,何时成为过德意志共和国的制度了?美国制宪者的政治智慧的确是非凡的,但他们的出发点只是为了解决实际问题。他们之所以一出手就显得是大手笔,这就要归结到他们都是“老将”“宿将”—— 制宪者几乎全部参加过独立战争,经历过战火的考验;制宪者绝大部分是大陆会议的成员,有部分是邦联议会的议员,也就是说,几乎都经历了邦联政治十二年的历练。制宪者在制宪时都已各有所业,都有各自利益所在,在利益场面上的较量他们都是老手,在政治上他们也都是老手,他们懂得进退,懂得如何妥协和何时妥协,所以他们中没有激进分子。是这些人在为美国“制宪”,是美国的福气,而其他国家就不会有这样的福气了!

不可否认华盛顿时代是有华盛顿们的幸运。那个时代是交通资讯极不方便的时代,宪法将大多数人的利益排挤出去,大多数人不知道(宪法放到各州去讨论,有资格参与讨论的是各州议员。能当上议员的,都是少数,原因是当议员需要相当的财产资格)——如果发生在今天,早就乱成一锅粥了。因为利益是不需“启蒙”就能感觉到的。宪政基于利益,所以宪政的到来也不靠启蒙,而是看有没有诞生基于社会经济活动层面上自然产生形成的、既有经济实力又有政治智慧的利益群体。到目前为止,中国人连“个人财产利益”如何计算都缺乏法律规定和法律解释,要实现如美国那样的“利益制衡利益”的宪政就太奢侈。连中产阶级都说不上自己的利益有哪些,仅能维持温饱的打工者更谈不上有利益,当从“中产”到“无产”都不认为自己会“强”过政府,哪会去想 “限制政府权力”?!世界上哪一个负责任国家的宪政是在这样的国情下进行的?

会有人反驳,不是中国已经出现了维权团队吗?这不假,但是,这些人群已经是事实上的边缘群体,并且,因为被一些人误导了,他们已经更“边缘”了;再被误导下去就不是“维权”了,而是“造反”了。而要将权利争取到手,要保卫自己的权利,从西方历史来看从来都是社会经济活动的主体才能做成功的。英国、美国、法国都一样。

不断发现有人要做21世纪 “启蒙者”来“启蒙”中国老百姓。但这些人可知道英国“立宪”不是洛克启蒙出来的,美国“制宪”也不是孟德斯鸠潘恩启蒙出來的,法国大革命倒真的是“启蒙”的产物,结果酿成空前的灾难?中国人还没有笨到要靠“启蒙”才能发现利益。“依偎”政府是因为自己无力保护自己,也无力保护那点官家说是多少就是多少、仅仅名义上属于自己名下的东西。如果说,官家说是多少就是多少、名义上属于自己名下的东西在中国就叫“利益”,这种“利益”能与官府利益制衡?能与官员利益制衡?如果都不行,那么宪政——利益制衡利益的政治制度,又与中国大多数人有什么关系?如果仅仅是少数人在主张“宪政”,那这些人的利益点又在哪里?他们可能端出什么样的利益格局?当大部分人不关心“宪政”而少部分人非常关心“宪政”时,关心少部分人的“利益点”就很必要。如果这少部分人没有什么利益点呈现,那这种“宪政”根本没有必要认真对待,因为脱离利益的宪政不可能存在;如果少部分人有着各自的利益点,那他们的利益法律是否给予承认?当中国并没有一部规定财产权利的法律(如民法),任何人的利益都难以确认。

中国在1954年~1956年以后,的确是无法实行宪政,因为全体公民都没有法律能确定的“利益”(中国没有民法),宪政——利益制衡利益的社会基础也就没有了。上世纪八十年代的改革开放使农村走上了市场经济之路,然而在城市中和整个中国式的“市场经济”中,中国实行的是“计划市场”——笔者在《中国房地产之厄》(香港天地图书公司2011年10月出版)一书中,这样解释“计划市场”:“‘计划市场’是中央政府官员和地方政府官员分散掌握着对国家资源的控制权、支配权。。。。。。计划市场’直接从‘计划经济’延续而来,承继了计划经济时期对社会最重要资源和对主要经济活动部门的高度垄断,不过这种垄断不再以‘国家’的名义出现,垄断权在已经掌有权力的群体中约定俗成地分配。”在“计划市场”中,只有掌握着资源配置权的官方利益,没有其他社会成份的利益。没有利益,谈什么宪政?民营企业者在大家看来是“有利益”,但有几个民营企业者肯承认、敢承认?并且,由于没有一部严谨的民法典来界定财产权利,任谁都无法说清楚自己有多少利益!说不清楚有多少利益,说不清楚利益在哪里、说不清楚利益附着点在哪里,这“宪政”岂不是空了“心”?

中国没有真正法律意义上的“自己财产的主人”,别谈宪政,就是履行监督职能都困难。因为,监督如果不是基于利益(别从负面理解这个词)和基于利益萌生的责任,是监督不下去的。看网上在搜索“表哥”的,有几人是从责任感出发的?!

在当今中国,真正知道宪政是怎么回事的,还是中国的那些有责任性有担当的搞实业的企业家们,他们是真正见过世面同时脚踏实地面对现实的人。虽然中国还缺一部“民法”界定利益,但“要为利益而斗争”是市场经济社会所有“经济活动人口”的心照不宣,企业家们当然不例外。中小企业老板认定他们离不开政府、他们谨慎地不评价政府、他们害怕政府,其实都是从保护利益出发的经验之谈!让他们“逆潮流而强动,或成为改革的中坚力量”,柳传志客气地说“我估计不太可能”,实际是绝无可能。当柳传志说:“我们只想把企业做好,能够做多少事做多少事,没有‘以天下为己任’的精神”时,是有深意的,深意就在下面这句话:“以天下为己任,这不是句空话,也不仅仅是态度,在我看来,也包含了能力和对后果负责。”

宪政必须基于利益。责任心只有基于利益,才有真正的“责任”可“负”。能负责任的人才是可信赖的人。如果连对自己都不知道怎样负责的人要“以天下为己任”,那就是“天下”的灾难。


政制是利益的选择,不是概念的选择


市场经济是利益经济,利益哪能缺位?宪政是市场经济社会中保护正当利益博弈的政治制度,利益哪能缺位?“政治制度乃是权力为实现社会的目的和决定而通过它进行组织的那种机制。”(德鲁克:《工业人的未来》)宪政社会的目的就是保护财产利益人的利益,这是从洛克时就明文定下的规矩。在西方,无论实行共和制还是君主立宪制、实行中央集权制还是分权制、是议会至上还是哪一个权力机构都不 “至上”、乃至实行文官制度、党派政治制度等,都是由利益决定,而不是由概念决定。

英国人为什么选择“君主立宪”而不是别的政体?这既是由英国贵族力量强大决定,也是因贵族与国王利益不一致、贵族之间利益不一致决定。贵族力量强大,既能制约国王,又保证了“国王”的地位不可动摇。贵族与国王是互为依存的,没有了国王,贵族还有存在的必要吗?但贵族与国王利益是不一致的,譬如国王变着法让贵族多缴税,双方利益怎么可能一致?贵族之间又分土地贵族、金融贵族、工商化贵族、新贵族和老贵族。。。。。。利益都不一致,这又使得国王可以利用贵族间的利益不同来分化瓦解贵族、制衡贵族,。。。。。。正因为有各种利益之争,这才导致协商利益的机构“议会”诞生、两院制议事形式形成,而国王与贵族谈判利益的过程,就是互相限权、互相制衡的过程,也正是互相的限权和制衡,让“君主立宪”制度水到渠成并长久地存在下去。所以,英国实行“君主立宪”是国王和贵族都能达到各自利益最大化的需要,并首先是国王和贵族“共存”的需要。

请记住,在1688年光荣革命以前,世上本没有“君主立宪”的概念。

美国为什么实行联邦共和制度?要知道,汉密尔顿在1787年6月18日的制宪会议上拿出的提案是让美国成立一个英国式的中央集权君主国、再产生一个国王来担任终身行政官的!汉密尔顿发昏了吗?没有。他只是预见到了工业时代即将来临,如果实行联邦与各州分权的共和制度,他担心州权力会太大。制宪前的邦联美国还是农业国,各州利益都偏重于农业,这直接威胁到汉密尔顿计划中的“制造业立国”。最后制宪会议没有采取汉密尔顿提案,而采取了联邦制的总统共和制度,真正的原因是众制宪者担心中央集权的君主制很可能使州权力不复存在;而联邦制是承认州权力的,各州还可就州权力的范围和权力的大小向中央政府讨价还价。众制宪者基本都倾向“州权力不可侵犯”,因为州权力在殖民地时已经存在,独立后州权力又一向大于邦联权力,人们在情感上和利益上都养成了对州权力的依赖;加上农业经济时代政治家眼中的美国经济问题就是农业生产者与商业经销商之间的关系问题,政治家相信依靠斯密的自由贸易思想和小范围的垄断生产就能解决矛盾,而自由贸易和小范围的垄断生产在州权范围内就可操作。

在这样的背景下选择联邦共和制度,就不能说是美国制宪者的远见;某种程度上,恰恰说明美国政治家还缺乏经济眼光。后人特别是当今的中国人为制宪者戴上了极其耀眼的光环,其实是多余,并且不实事求是。

汉密尔顿在众多同僚缺乏远见时担任了美利坚合众国第一任财政部长,一上任就与思维停滞在农业经济时代的同僚发生了激烈冲突。汉密尔顿要成立美国第一银行用以稳定货币和发行国债,他主张发展制造业并实行关税保护,他反对在美国工业还未真正起步时提倡自由贸易,认为这不利于美国工业的发展反会让英国得利。他的三个著名报告(《关于公共信用的报告》、《关于国家银行的报告》、《关于制造业的报告》)都是在为“工业美国”奠基。他一手创立的美利坚合众国的关税制度、税收制度和财政制度,奠定了让联邦政府能真正强大起来的根基。当代“大师中的大师”德鲁克给了汉密尔顿极高的评价:“他的同时代人中没有一个人意识到,在汉密尔顿坚持要有一个强大的中央政府以及他对群众的不信任的背后,有着一种惊人的目光看到了即将来临的工业化革命过程。”“他不仅是他这一代人——而且还包括了接下去的一代人——中惟一的具有工业眼光的美国人。”“工业化问题至关重大——这是汉密尔顿全部政治思想的基础——当时却无人理解”(德鲁克:《工业人的未来》)。

今天可以设想一下,如果美利坚合众国在工业革命中和工业革命以后才成立,那美利坚很可能不是联邦制共和国,而就是汉密尔顿提议的中央集权的君主国——当然是立宪君主国!因为在工业国建设之初,极其需要和迫切需要中央银行、极其需要和迫切需要发行国债、极其需要和迫切需要建立全国统一的工业品关税保护制度。要将这些举措能从无到有尽快付诸实施,无疑中央集权制比联邦分权制更能保证快速达到目的!

所以,美利坚合众国最终选择联邦共和制度就是利益比较的结果。是工业立国的利益和农业立国的利益比较的结果,十八世纪中叶开始的英国工业革命以1769年瓦特改良蒸汽机、1776年制造出第一台有实用价值的蒸汽机为标志,这场革命要到十九世纪才传到美国,而十八世纪八十年代的美国的制宪政治家们除汉密尔顿外,非但不懂得工业革命的重要性,他们的价值观和信仰还与工业革命是敌对的(其实连身处工业革命中心地带的亚当•斯密都如此。《国富论》出版那年世界上第一台实用蒸汽机才刚造出来,写《国富论》的亚当•斯密头脑中连“工业革命”的概念都没有,他还认为“耕作土地”这个“原始的专业”,“在有人类存在的一切阶段将为人类所永远爱悦”),他们对汉密尔顿制宪方案的评价是“一个亲英分子想建立一个统治自由农场主的君主政体”!于是,为了“自由农场主”的“自由”,为了“农业国”的利益,制宪的政治家们选择了联邦共和制度。再强调一次,美国选择政制只与利益有关;与少数人的“自由”有关(但不可否认多数人搭上了“自由”便车);与“民主”却全然没有关系——制宪者们没有一个不是将“民主”恨到咬牙切齿的。

要说明一点,1787年前,世上倒是已经存在“联邦共和”的概念。那是孟德斯鸠在《论法的精神》中对若干国家政体的总结。但这“联邦共和”非那“联邦共和”。 孟德斯鸠是将古希腊、古罗马、一千多年前小亚细亚的吕底亚王国以及他那个时代的荷兰、德意志、瑞士联邦都看作是“联邦共和国”。美国的“联邦共和”是取了孟德斯鸠“联邦”的壳,即“这种政府形式是一种协约。依据这种协约,几个小邦联合起来,打算建立一个更大的国家”, “联邦共和国就是几个社会联合而产生的新社会”(《联邦党人文集》第九篇),但“共和”的内核是大不一样的。

“分权”也不是概念的产物。而是利益争斗的产物。

美国是实行了中央和地方分权,但美国不是为了兑现“分权”这个概念去分权的。1786年马萨诸塞州爆发了谢斯起义,“威胁到了新英格兰的每一个讲原则、有财产的人士”(陆军部长诺克斯语),华盛顿写信给外交部长詹姆斯•杰伊:“我认为,我们要想作为一个国家长期存在下去,就必须把权力交给某一个机构,让它雷厉风行地在整个邦联运用自己的权力。”把权力交给某一个机构,意味着要各州交出一部份州权力给中央政府,给中央的权力还必须达到能让中央政府“雷厉风行地在整个邦联运用”的效果。这是件牵涉到各州利益的极其难办的大事,这才导出了在“修改邦联条款”幌子下召开的“制宪会议”。会议开了116天,让各州批准历时两年,为何要这么长时间?因为讨论的就是中央和地方的权力分配问题。是北部诸州(强调中央权力)与南部诸州(强调州权力)这关涉到分权利益的双方在讨论利益分配问题。

从“分权”的角度想一想,如果不是州力量本身强大,那么,强大的中央政府必然会并吞州权力,就谈不上中央与地方分权了,如果中央政府是无力的,就像“四肢指挥头脑”的“邦联”那样,也谈不上分权——“邦联美国”存在整十二年,十三州“分权”给邦联了吗?

美国之所以实行“纵向分权”,不是考虑什么“制衡”,而是从现实出发采取的变通措施。就因为州权力强大,即将成立的联邦政府也必须强大,强强相遇,只能考虑分权。当然,实行纵向分权让州权主义者在与中央分庭抗礼时有了法理依据,以后也的确在防止联邦政府的中央集权化上起了作用,但这些都是实行纵向分权的结果,并不是动机。在现今美国,中央已经高度集权——霸主国不高度集权可能吗?而美国州权力的地位,就如中国新闻出版界的前辈、九旬老人邓蜀文先生所言:“州权主义在今天的形势下,已经不可能成为防止中央集权化或是与中央权力分庭抗礼的政治力量。在某些情况下,它是点缀在美国总统衣领上的一朵玫瑰花,可以随时取下,也可以随时插上。”也就是说,“纵向分权”的制衡效果已开始消失。

至于立法权、行政权、司法权的横向分权,也不是出于“制衡”的考虑才设计出来的,无论在英国还是美国,都是先有了行使立法权的议会、行使行政权的国王(州长)、行使司法权的法庭,然后再有人作“三权分立”归结的,还归结得稀奇古怪(下文有专门章节谈此问题)。其实,美国的“横向分权”不过是沿袭已有政制而已——英国能行使“三权”功能的王室政府、议会、法院在中世纪就存在;美国原是英国殖民地,殖民地政制就是从母国照搬的,各邦中代表殖民政府的总督、咨询会议系统、法院系统都由母国任命,各邦的民选议会也早早存在。美国宪法上的“三权分立”也根本不是初初创出来的,而是一些州宪法早于联邦宪法出台前几年、十几年就制订了。如1776年的弗吉尼亚宪法规定“立法、执法和司法部门应当分立与不同:任何一个部门皆不得行使正当属于其他部门的权力,且任何人不得同时行使一项以上的权力”,1780年的马塞诸塞宪法规定“在共和国政府中,立法部门不得行使行政和司法权力,或其中任何一种;行政部门不得行使立法和司法权力,或其中任何一种;司法部门不得行使立法和行政权力,或其中任何一种。”,这些州宪法说明,在邦联政府时期,美利坚合众国的一些邦(州)已经俨然有模有样地根据邦(州)宪法的规定行使着行政权、立法权、司法权,有的邦(州)已经明确三权归属三个不同的部门,所以,联邦宪法上写的“三权”分属于各个部门,并无突破性的意义。无论是联邦政府还是各邦(州)政府,横向分权主要是根据联邦和各邦(州)政制实贱,而并非是硬套三权分立理论。

2008年,中国有一批人主张“在中央和地方之间建立分权与制衡制度,中央权力须由宪法明确界定授权,地方实行充分自治。”

看得出,写这句话的人看过美国宪法,知道美国州权力和中央权力的划分是宪法第十条修正案即《权利法案》定下的:让联邦政府获得主要权力,州政府保留某些权力,中央地方分权治理国家。但美国宪法只是定了一个原则,在为“分权”制定法律依据时,就一句“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留”,使得美国两百多年来时而州权主义者占了上风,时而强调联邦权力者占了上风,反正都是在老祖宗定下的“联邦共和”框架之内“兜风”,但美国的联邦共和建立前提是:地方自治早已存在,“地方自治的共同体”邦联太弱,为了让共同体强大到足以保护财产利益,又不能让共同体吞没地方自治,这才成立联邦,并规定好这样有哪些利益,地方有哪些利益。

然而,2008年提出中国也该纵向分权的人,恰恰根本没有考虑国体和“分权”不是秀才筹划出来的,而是有利益的各方博弈的结果。一直到2008年,中国最有利益的民营企业者还都是“见了政府就害怕”(柳传志语)一族,中国的地方政府根本是中央政府的分支和下属,这一条线一直理得很顺,包括最混乱的文革时期都没有破坏(还记得“全国山河一片红”吗?),凭什么要没事找事改成制宪后美国那样的中央政府与地方政府的关系?知道不知道美国的纵向分权只不过是调和利益冲突的妥协措施?中国的中央政府与地方政府有根本利益冲突吗?没有!中国的各省政府有过颁布独立宪法、有过独立行使“三权”的历史吗?没有!北洋军阀时期几个省是宣布过“独立”,那是为了“反袁”,“反袁”是为了“护国”,而不是要分裂国家。虽然袁世凯死后原先宣布“独立”的省份固然形成军阀割据的局面:从1912年到1928年,北洋政府军阀混战,十六年中更换了四十六届内阁;北洋政府在1918年的巴黎和会上被大国出卖时,也悲愤承认中国“软弱”、“懦弱”,但那这不正说明搞分省独立不符合中国国情吗!接下来是北伐,北伐就是为了结束军阀割据统一中国。所以,如果说美国为了尊重原有邦联政制而实行纵向分权,那么,中国就根本没有让各省“高度自治”的由头!中国的中央政府与地方政府之间有什么可以“制衡”的?中国的地方政府又凭什么可以作为一个相对独立体与中央政府较劲?2008年那份文告中还主张“联邦共和”呢——就不知道美国亟待“联邦共和”之时正是美国焦头烂额之际!1776年成立的美利坚合众国(邦联,Confederation)其实算不得一个国家,不过是英属十三个殖民地为了“独立”的需要而凑成的一个向宗主国宣战的同盟,邦联没有宪法,只有“邦联条款” ——Articles of Confederation and Perpetual Union,但各州都有宪法、各州都有主权政府,邦联还没有权力直接去管各邦(州)的居民,十三个邦(州)才更像是十三个独立国家。这些独立州本来过得很自在很逍遥,如果不是万不得已要对付谢斯起义和其他起义,自由惯了的各州吃饱了撑的才会让自己头上套个“联邦”的紧箍咒。类似这些话我早在2012年秋天写的《中国:要走自己的自由路——我读<旧制度与大革命>》中和其他一些博文中说过,今天就说得更明快些吧!

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